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英国的国企改革
文章来源:凤凰财知道    作者:陶短房    发布时间:2015-10-21 16:52    点击量:195    

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  说到欧美的国企改革人们就不可能不谈英国,不谈英国式国企改革与“撒切尔主义”间的关系。

  和时任美国总统的里根一样,撒切尔夫人推崇政治上的保守主义、经济上的自由主义,两人可谓相映成辉的一对“市场经济万能论”主推手,但两人的侧重点又有所不同:“里根主义”更多和“市场”二字相关联,而“撒切尔主义”则几乎成了“国企私有化”的代名词。

  有国有化方有私有化

  和自建国起就富于私有化传统、国有经济占比一直不大的美国不同,英国是个富于国有化传统的国家,在“撒切尔主义”盛行之前,英国甚至存在寿命近500年的“祖爷爷级”国企(如英国皇家邮政Royal Mail成立于公元1516年),不仅如此,西欧是民主社会主义的发源地,二次大战造成的破坏,加上人们对贫富分化、阶级矛盾的恐惧,令战后福利社会制度和民主社会主义理念成为西欧的主流思想,“从摇篮到坟墓”的福利主义成为理所当然的公平社会构成标准,二战后英国工党异军突起,并先后推动了两轮(1945-1951、1964-1979)大规模国有化改革,银行、航空、交通运输、电力、军工等关键领域的企业纷纷被整合成大型国有化集团,一些原本就是国企的支柱企业则被以法律形式国有化,尽管在1951-1964年期间因主张自由经济的保守党上台执政,国有化进程一度有所反复,钢铁、汽车等部分已经国有化、但被认为不算要害部门的领域又部分恢复到私有化状态,但直至1979年撒切尔夫人上台,国有化在英国是一个“政治正确”的大势所趋。

  在这种“政治正确”下,关键经济部门的国有化被视作理所当然,并导致了政企不分、效率低下、挤占过多资金和资源、加速通胀等所谓“英国病”。不仅如此,国企的坐大还让工会得以在社会和政治生活中发挥极其重要的影响,并产生了特殊的、脱产的工会领导阶层,他们经常利用罢工、示威向社会、政府施加影响,并强迫所有工人服从工会意志,动辄造成社会“停摆”,迫使政府不得不就范,这令任何将公营经济私有化,或削减员工、减少福利的“治疗英国病”尝试变得困难。

  应该承认,这种潮流和现象在战后欧洲有其历史成因和积极意义,在很大程度上体现了社会平等,减少了社会矛盾和贫富差距,却也造成政府开支浩繁,生产效率低下,社会负担沉重等严重问题,而在英国,由于传统的采矿业、制造业在二战后趋于衰落,“日不落帝国”土崩瓦解,政府效率的低下、财政收入的捉襟见肘,加上失业率和通胀双双“爆炸”,令历届政府疲于奔命,一味追求平等、政府管制和高福利,则让这个包袱越背越沉重。

  正是因为有着深厚的国有化历史和严重的“英国病”现实,“撒切尔主义”才会奏出和一脉相承的“里根主义”不同的主旋律,把私有化当作“有英国特色的市场经济改革”主攻方向。

  撒切尔的私有化:胡萝卜加大棒

  1979年5月4日,在大选中带领保守党获胜的撒切尔夫人组阁,成为欧洲和英国第一位女首相,上任伊始,她便直言不讳地表示,将扭转“大政府、小市场”的“英国病积习,推动效率低下的国企私有化,并在10月将英国石油公司(BP)当作主攻方向。

  英国是当时欧共体中唯一石油自给自足的国家,BP在经济生活中举足轻重,但与之相应的,则是这家国企的“英国病”较一般国企更为严重。

  事实上早在1977年,执政的工党政府就对BP的颟顸忍无可忍,以至于向来支持国有化的他们推动BP的股权分散,尽管遭到强烈抵制,但仍然成功地将国家股比重从68.3%降至51%。上台伊始的撒切尔夫人保守党内阁便选准BP这个连政治对手都认同应该私有化的大国企开刀,将其国有股持股比例再降5%。尽管5%看似不多,却足以让这家国有垄断企业的国有持股比例降到一半以下。

  当时英国共计有主要国有企业32家,其它国有企业44家,国企产值占GDP比重11.5%,国企投资占全国总投资比重10%,国企雇员多达150万以上,可谓积重难返,撒切尔夫人在第一任期内小心翼翼地进行国企私有化尝试,采用将国有股份拆零卖给企业员工的方法,让员工成为私有化的支持者、而非抵触者,并在规模不大的国营货运公司获得成功,继而又推广到当时“卖相”较好的英国航宇公司(BAE)。

  1983年,撒切尔夫人开始大刀阔斧对国内各大国有企业和垄断部门进行私有化,除了铁路、邮政两个系统外,几乎所有关键部门的要害国有企业都被列为私有化目标,并旗帜鲜明地将“目标巨大”的英国电讯公司当作改革主攻方向,通过在3年内向200万英国人推销英国电讯公司股票,英国政府在股市筹资36.85亿英镑,成为英国式国企改革的“样板工程”。

  撒切尔夫人主要采取的私有化形式,包括整体出售、拆分售股给公司员工和上市三种,借助发达的金融体系,将重点放在甩包袱和筹措资金更快、后遗症更小的后两种(尤其第三种)上,同时采取强硬手段对付工会势力的反扑,据统计,在她上台前的1978年,58.9%的英国劳动者是工会成员,她执政10年后降至46.5%,1979年时工会成员总数高达1329万人,她卸任时,这一人数减少了400万。除此之外,私有化的措施还有发型特别股、发放中长期特许经营权等。

  截止1988年底,英国已有主要国有企业18家、其它国有企业9家实行了部分或全部私有化,占1979年全部国企总产值43%,英国GDP总量5%。通过私有化,英国削减了70多万个国企岗位,国库直接收入达200亿英镑,全英成人总人口20%以上成为私有化后的原国企股东。

  英国财政部1988年5月一份文件称“私有化是战后英国经济和工业结构最重大、最激进改革之一”,其目标则是通过用市场调节代替政府和文官制度直接干预经济活动,提高经济效率,增加市场竞争,最终建立起人人拥有股票的“股东社会”。

  由于撒切尔的国企私有化、尤其上市化初期取得巨大成功,深受鼓舞的撒切尔夫人在1988年10月保守党年会上提出“国有化不设禁区”的更激进主张,捷豹、英航、劳斯莱斯、BP、英国钢铁公司、罗孚等大名鼎鼎的企业先后被送上货架。

  国企私有化取得了令人瞩目的成就:“英国病”在一些领域减轻或消失,投资和企业运营效益显著增长,部分长期亏损的国企(如英国钢铁公司、英航、英国自来水公司等)实现了扭亏为盈,在“消肿”等方面也取得长足进步。由于股票收益巨大,上市国企股票一度受到热捧,而企业员工持股则让大量原本可能抵触国企私有化的员工转而成为私有化的受益者。

  但“撒切尔主义”是有其局限性的:在许多领域,撒切尔夫人所期待的打破垄断、实现自由竞争并未做到,私营资本垄断取代了国有资本垄断;尽管减员增效在一定程度上减轻了政府负担,但由于她担心引发社会动荡,不敢贯彻自己削减社会福利、“向美国看齐”的初衷,触及、但未真正撼动福利国家的两大支柱——全民医保和全民社保,这让其削减开支的成效大打折扣。

  更关键的是,不论职工持股或上市发行,都必须建立在股市走旺、“持股赚钱效应”成为社会思维定势的基础上,也就是说只有国企分拆或上市发行的股票的确可以赚钱、赚大钱,人们才乐意去当这个“小股东”,1987年10月全球股灾爆发,英国也深陷其中,这让“撒切尔主义”的私有化吸引力一下失去了原有的光泽。

  不仅如此,一些公共服务类国企的私有化改革,由于仅仅把股份分拆或出售给私人,却仍然保留了垄断机制,结果公众期待的价格优惠并未到来,服务质量却大幅下降,这导致90年代初英国社会对“私有化神话”从深信不疑转为将信将疑。

  “后撒切尔时代”的英国国企私有化

  1991年,由于通胀率居高不下,加上强推不得人心的“人头税”失败,撒切尔夫人黯然离职,但由她开启的国企私有化时代却并未结束。

  此时英国社会已不再如80年代中期那样对私有化的“魔力”顶礼膜拜,而是变得更理智、更现实,且经过“撒切尔主义”的大刀阔斧,尚未实行私有化改革的国企几乎都是难啃的硬骨头,这迫使撒切尔夫人的继任者们不得不煞费苦心“一慢二看三通过”。

  对公用事业类公众关注、且对服务质量和价格十分敏感的国企,如英国全国供电局,“后撒切尔时代”采取了所谓“AT&T模式”,即认为将原本垄断的供电局拆分为互相竞争的两家股份制企业,从而鼓励竞争,避免一家独大。

  对连撒切尔夫人都深感棘手的英国铁路公司,“后撒切尔时代”的英国政府和国会在1994年起实施、1997年完成了以“网运分离”和“分拆”相结合的私有化进程,原本独一无二的英国铁路公司被分拆为一家路轨公司、25家客运公司、6家货运公司、3家机车车辆租赁公司及多家设备改造维修公司等总共120多家私营、股份制公司。

  在渡过金融危机和“逆回购”难关,卡梅伦及其保守党-自民党联合政府上台后,英国推动了所谓“二次私有化”进程,一度沉寂的英国国企私有化开始再次提速。

  2013年10月,历史最悠久的皇家邮政也宣布私有化,联合政府采用了公开招股上市的私有化方式,以每股330便士的价格出售40.1至52.2%的国有持股。

  2015年5月,在大选中连选连任的卡梅伦政府宣布将在未来3年内削减300亿英镑开支,以期在2018/19财年实现财政盈余。力推这一计划的财相乔治.奥斯本表示,实现这一目标的重要途径是“二次私有化”,认为通过拆分出售国企可以筹措资金、削减债务负担,并让政府撤离无利可图或不擅长经营的经济领域,以期刺激经济增长,“二次私有化”的目标,则对准了硕果仅存的国企,如英国国家电视台4频道、核燃料公司、英国气象台、英国军械测量局等,以及2007-2009年因救市而成为国家持股企业的苏格兰皇家银行、劳埃德银行集团等。

  不过“后撒切尔时代”的私有化和“二次私有化”所遭受到的挫折和质疑较前似乎更多、更大。

  被寄托厚望的英国铁路公司自分拆后事故不断,由于私有化、股份化后路轨公司只顾迁就股东利益变现,而吝于在维修、管理和基建等方面加大投入,加上各分拆后公司出于经济考量大量聘用低价低素质员工,导致企业非但未因竞争增效,反倒靡费了大量国家补助,其中问题最突出的路轨系统不得不在2001年10月被高院裁定破产,并在2004年由一家新的“准国企”——NetworkRail重新接管。

  皇家邮政则是另一番光景:330便士一股发行上市的该公司股票上市交易后仅5分钟就便被哄抬到450便士/股,上市收入收盘价较发行价涨了38%,到2014年1月更较发行时涨了70%,工党等反对党借机以“贱卖国有资产”、“出卖纳税人利益”为由,对保守党政府及其“二次私有化”政策大张挞伐。

  苏格兰皇家银行更是如此,由于该行国有股系2008年政府救市时从金融市场直接收购,当时先后花了450亿英镑,2015年初卡梅伦政府以每股330便士的价格出售该银行5.2%股权,这个价格较当初“救市价”打了34%的“大折”,而当天的收盘价也较“私有化”价格高出2.3%,这意味着“私有化”让英国纳税人一进一出、损失了11亿英镑。

  尽管在欧盟乃至工业化国家范围内,英国的经济相对平稳,但差强人意的大环境无疑让英国公众对“二次私有化”持较当年对“撒切尔主义”更谨慎保守的态度,相信民意的持重,以及英国铁路公司的前车之鉴,都会令英国政府和执政党采取更持重的私有化步骤。



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